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关于建筑起重机械“一体化”管理的思考
【发布日期:2016/4/14 8:49:28】【文章来源:】

    建筑起重机械“一体化”管理是指施工现场建筑起重机械设备的租赁、安装、拆卸、维修、保养等工作,由一家具备相应专业承包资质的企业(简称为“一体化”企业)组织实施。以“一体化”企业的管理模式开展建筑起重机械安装管理本身不是一个问题,但将其作为由建设行政主管部门强力推行的一种管理模式,就存在问题了。为此有必要对由建设行政主管部门强力推行建筑起重机械“一体化”管理提出一些意见和建议,供有关行业主管部门决策时参考。
  一、建设行政主管部门推行建筑起重机械“一体化”管理涉嫌行政许可行为
  目前个别地区推行的建筑起重机械“一体化”管理,实质就是一种变相的行政许可行为。例如,某省建设行政主管部门制定出台了关于推行建筑起重机械“一体化”管理的文件,文件里规定了“一体化”企业的标准,要求各地逐步推行“一体化”。具体做法是:某地的相应协会对申请一体化企业进行初审,初审后报市建设行政主管部门,再由市建设行政主管部门提出核查意见,分管领导签字、盖章后送到省建设行政主管部门,由省建设行政主管部门核准、公布。
  不难看出,上述这些行为具备了行政许可的行为特征。虽然在某省行业主管部门所发的文件中,字里行间出现“可在、鼓励、宜选择、应优先选择”的字眼,想极力回避推行建筑起重机械“一体化”管理涉嫌行政行为,但是由行政主管部门发文提出管理要求,并在实施过程中由行政主管部门审核、签字、盖章并发布,本身就具备了行政许可行为的特征。所以,建筑起重机械“一体化”管理模式是在行政机关推动下的一种变相的行政管理模式,这是不争的事实。
  二、建筑起重机械“一体化”管理不能重蹈行政许可老路
  有一种声音称建筑起重机械“一体化”管理模式是一项管理的创新,既然是创新今后就有可能把它纳入行政许可范围。这种说法也是站不住脚的。
  首先,建筑起重机械“一体化”管理不是一项创新,早在我国计划经济时期就已经独立地存在。随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展,建筑起重机械管理模式发生了很大的变化,多种管理模式出现极大地丰富了我国建筑起重机械管理。以建筑机械设备产权管理模式来讲,就有设备纯租赁企业、设备制造与租赁企业、设备租赁与安装企业和自有设备施工企业等多种形式,如果再搞单一的建筑起重机械“一体化”管理就是走回头路。
  其次,建筑起重机械租赁企业是我国改革开放后产生的一种新型的企业,它是市场经济的产物,是得到国家工商部门的认可。既然得到社会认可,国家有关行政管理部门认可,它就应当作为合法的企业存在,不应再由国家行政管理部门重新设置许可和添加条件。
  第三,已剥离或部分剥离建筑机械起重设备产权,不再拥有设备专门从事机械设备安装的企业,它也是经建设行政主管部门认可的企业,如在原有资质条件下再加上租赁业务的要求,也是不符合行政许可法的要求的。
  第四,就是拥有设备产权并从事建筑机械设备安装的企业,其产权的管理也是企业内部行为,这些企业绝大多数又不存在租赁行为,就是有租赁行为也是在安装之外的经营行为,也不属于建设行政机关资质管理的管辖范围。
  综上所说,强行推行建筑起重机械“一体化”管理,势必与行政许可法相违背。所以,建筑起重机械“一体化”管理不应成为一项行政许可。
  三、实践表明由建设行政主管部门出面推行建筑起重机械“一体化”管理未能达到预期的目的
  有关建设行政主管部门提出推行建筑起重机械“一体化”管理的目的是:为加强建筑起重机械的安全监督管理,提高专业化水平,确保租赁、安装、拆卸、使用、维修、保养各环节管理到位、责任明晰,防止生产安全事故发生。
  实际情况如何呢?某地区提出,“一体化”企业必须达到相应的“资质”条件,否则,不得成为“一体化”企业,并提出某年某月某日后所有依法进行招投标的工程,达到多少万以上的项目必须由“一体化”企业承担;某年某月某日后全省一刀切,如果没有进入“一体化”名录的企业不能从事这项工作。据了解,实际上这些地区进入“一体化”企业很难达到相应的“资质”条件,不少企业为了获得相应的“资质”只能是弄虚作假,这一现象很为普遍。且这些地区在进入一刀切以后,实际进行招投标对接的只是为数极少的个别企业。
  还有的地区,建设行政主管部门发文要求实施建筑起重机械“一体化”管理后引起企业的激励反对,为了不发生矛盾、强调社会稳定,该地区的建设行政主管部门不得不做出承诺该地区不按所发的文件执行了。
  再深入调研发现,不少进入所谓的“一体化”企业建筑起重机械管理水平没有得到提高,在实施“一体化”管理的地区其租赁、安装、拆卸、使用、维修、保养各环节管理责任更难落实到位,生产安全隐患和事故时有发生。有的地区实施一体化后,企业的建筑起重机械管理水平并没有得到很大提高,反而形成地区性和企业的垄断,并滋生了一些地区建筑起重机械设备管理的腐败现象。
  去年,某地实施“一体化”管理的一工地,发生一起施工升降机事故。深入该施工现场了解发现,由于建筑起重机械使用单位(即项目总承包单位)严重违反有关规定,视建筑起重机械“一体化”管理企业的警告而不顾,造成现场建筑起重机械管理责任不落实,管理混乱,最终导致事故的发生。
  由此可以看出,仅凭建筑起重机械“一体化”管理一种模式是不可能解决目前建筑施工现场起重机械管理问题的。如果一味推行建筑起重机械“一体化”管理只会造成建筑起重机械的租赁、安装、拆卸、使用、维修、保养等各环节管理的责任不清、不到位,根本达不到有关建设行政主管部门预期的管理目的的。
  四、由建设行政主管部门出面推行建筑起重机械“一体化”管理带来的诸多问题归纳
  归纳由建设行政主管部门出面推行建筑起重机械“一体化”管理主要有以下几个值得深思的问题:
  其一,以行政发文推行建筑起重机械“一体化”管理是违反行政许可法的。可能从本意上来讲,有关部门以行政发文推行建筑起重机械“一体化”管理的出发点是好的,但这种行为的结果就是一种变相的行政许可行为,有关部门理应承担相应的违反行政许可法的责任。笔者建议在中央反复强调简政放权的今天,有关建设行政主管部门应暂停或废止推行建筑起重机械“一体化”管理文件。
  其二,靠捆绑和限制来管建筑起重机械管理是违背市场规律的,最终导致管理的失败,带来了建筑起重机械管理的更多、更严重的问题。改革开放和社会主义市场经济促生了我国建筑起重机械管理模式的多样化。多样化的特点是租赁、安装拆卸和维修保养等建筑起重机械专业化管理的逐步形成,它是符合我国社会主义市场经济发展和有利于建筑起重机械管理发展的。只不过是由于我们在建筑起重机械多样化管理中,忽视了建筑起重机械专业化管理的作用,放松了对建筑施工现场起重机械管理责任主体的监管,造成了建筑施工现场起重机械管理主体责任的缺失,因而引发了建筑起重机械管理的诸多问题。现在又想把建筑起重机械的租赁、安装、拆卸、维修、保养等捆绑于一个企业,似乎管理对象少了更有利于管理。这完全是简单的管理思维,它不仅没能捆绑好,“强、拉、配”的结果使那些不情愿的企业走在了一起,一个外视“一体化”企业其责任更加混淆、模糊不清。我国近年来逐渐形成的租赁、安装拆卸和维修保养等专业队伍被打破,建筑施工企业把施工现场起重机械管理责任推卸给了“一体化”企业,甚至在施工现场带头违反建筑起重机械管理各项规定,造成了目前建筑施工现场起重机械管理的混乱。与此同时,由于建筑起重机械“一体化”管理的不规范、人为性很大,使得一些监管部门各说其是、任意设置条件,不但形成了地方保护主义,而且还形成了权力寻租,产生了诸多的腐败现象,加重了建筑起重机械相关企业的负担。推行建筑起重机械“一体化”管理非但没有达到管理的目的,反而带来了建筑起重机械管理的更多、更严重的问题。
  其三,备案制度不规范是诱发推行建筑起重机械“一体化”管理的导火索。《建筑起重机械安全监督管理规定》(建设部第166号令)虽然规定了有关建筑起重机械设备产权备案和使用登记等建设行政主管部门管理的内容,但是产权备案和使用登记的具体要求及其作用,包括建设行政主管部门应当履行的职责和权限,在文件中以及后续的管理规定中都未做出明确的规定。试想,一个管理规定只有管理事项,没有具体内容,达到何种目的(或能否达到预期目的)?管理者承担什么责任?有无权限限制?这种没有具体要求、管理不受检验、不受限制的行政行为,不产生混乱才怪呢!有了不受限制的备案权力,使得推行建筑起重机械“一体化”管理有了产生的土壤。因此,必须尽快地花大力气研究规范建筑起重机械产权备案和使用登记制度。
  其四,推行建筑起重机械“一体化”管理掩盖了人员管理的众多弊病。推行建筑起重机械“一体化”管理后,将各相关的责任主体的责任打乱了。如建筑起重机械维护保养究竟谁来管?与建筑起重机械有关的特种作业人员究竟谁来管?就很难界定。一些所谓的建筑起重机械“一体化”企业,由于“一体化”企业准入门槛设置的不现实、不合理,许多申请“一体化”企业只能靠东拼西凑或弄虚作假组建,人员管理几乎落实不到位。从表面上看“一体化”企业组建了,但掩盖了人员管理的众多弊病。
  五、有关建筑起重机械管理的建议 
  建筑起重机械管理分为产权、安装、使用和监管四部分,其中使用部分的管理职责为最多,反映了使用环节管理的重要性。如果进一步明晰责任,加强监管,建筑起重机械管理的各项责任就能够落实到位。所以,笔者有以下四项建议。
  第一,应允许多种管理模式的建筑起重机械有关企业的生存与发展,并积极鼓励专业化企业的发展。
     建筑起重机械“一体化”企业有它的优势,但绝不是唯一的企业管理模式。就是在建筑机械“一体化”企业中也有严格的租赁、安装与维护保养各项管理分工,有的企业内部就有专业化分工并独立核算的管理模式,不具备全方位管理经验的企业是难以胜任“一体化”管理角色的。实际上建筑起重机械监管较为复杂,它涉及到行政许可管理规定的要求。按照有关资质管理规定,建筑起重机械制造企业和租赁企业不属于建设行政主管部门管理范畴。今后,在建筑起重机械安装、维护保养和安装检测上的专业化管理队伍将越来越多,专业化程度越来越高,也必将促进建筑起重机械管理水平的不断提高。我们认为专业化的租赁企业、专业化的安装企业,甚至专业化的维护保养企业,单独设立,做精、做细,对建筑起重机械管理也是有很大益处的。国外已有许多有益经验可借鉴的,国内相关行业管理经验也是可参考的。因此,应允许多种管理模式的建筑起重机械有关企业的生存与发展,并积极鼓励专业化企业的发展。
  第二,抓住建筑起重机械管理的使用环节,督促建筑起重机械使用单位履行其责任。
  根据《建筑起重机械安全监督管理规定》不难发现,建筑起重机械管理分为产权、安装、使用和监管四部分,其中使用部分的管理职责为最多,反映了使用环节管理的重要性。如果我们在建筑起重机械管理中能够严格按照以上职责及监管要求实施,加强使用环节的管理,并不断加以完善管理方式,就一定能够有效地监管好两工地建筑起重机械管理的。实践证明,只要建筑起重机械使用单位(含建筑施工总承包单位、建设单位和监理单位)重视了,不该用的设备不乱用,未维护保养的设备不使用,未经检测的设备坚决不用,其它责任主体的责任就能够得到有效地促进和加强。反之,制造、租赁、安装环节重视了,使用环节不重视,建筑起重机械管理照样出问题。因此我们认为,建设行政主管部门应在建筑起重机械使用单位的责任主体上狠下功夫,特别是应加强建筑施工总承包企业(包括建设单位、监理单位)对于建筑起重机械管理的责任监管,一旦发生建筑起重机械事故应严厉追究建筑施工总承包单位(包括建设单位、监理单位)的责任,让建筑施工总承包企业(包括建设单位、监理单位)重视建筑起重机械管理,这样才能一环套一环,以建筑施工总承包企业(包括建设单位、监理单位)为龙头带动其它建筑起重机械各个责任主体安全管理职责的履行。
  第三,应实事求是加强建筑起重机械安装管理,重新定位建筑起重机械安装资质和界定建筑起重机械安装责任。
  目前,在建筑起重机械安装管理上还存在资质管理以及安装责任的履行与监督的问题。一方面,建筑起重机械安装资质管理严重脱离实际,没能从建筑起重机械安装的实际出发,设置了不少脱离实际的框框条件,已给建筑起重机械安装企业的发展带来许多困惑。另一方面,建筑起重机械安装的职责不很明确,按照有关标准规范及产品说明书的要求安装好的建筑起重机械设备能否使用?安装好的使用环节中的责任应如何承担?建筑起重机械安装检测在安装环节中的作用和责任是什么?安装企业的检验和第三安装检验机构的检验之间的关系等,都应有非常明确的界定。
  第四,应积极支持和鼓励发展建筑起重机械租赁行业确认管理,发挥建筑起重机械租赁行业确认在我国建筑起重机械管理中的作用。
  我国实行的建筑起重机械租赁行业确认弥补了建筑起重机械管理的不足,也取得了可喜的成绩,对促进我国建筑起重机械管理起到了很大的推动作用。目前,不少地区正在探索开展建筑起重机械租赁行业信用评价的动态管理,建立网络化的信用评价共享平台,及时反映租赁企业的实际状况,为广大建筑企业和建筑工程项目提供可靠的建筑机械租赁信息,他们将在租赁企业经营管理服务以及建筑起重机械维护保养规范、合同管理、人员培训上加强对租赁企业的指导。所以,建设行政主管部门应积极支持和鼓励发展建筑起重机械租赁行业确认管理,以建筑起重机械租赁行业确认弥补当前我国建筑起重机械管理力量的不足。

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